Tourismusfinanzierung in Deutschland post Corona – Teil 1: Ein überkommenes System mit vielen Problemen.

Tourismusfinanzierung als zentrale Herausforderung im touristischen System

Alle Insider, aber nicht nur die, wissen: Im Deutschlandtourismus gibt es große Herausforderungen mit der Tourismusfinanzierung. Bereits vor der Corona-Pandemie wurde deutlich, dass das aktuelle System der Tourismusfinanzierung zunehmend an seine Grenzen gerät und einer entscheidenden Weiterentwicklung bedarf. Die Diskussion um Tourismusabgaben sowie die freiwillige Einbeziehung der Privatwirtschaft in die Tourismusfinanzierung läuft schon lange.

Zukunftsfähige sowie das touristische System als Ganzes tragende Lösungen hat sie bis heute jedoch noch nicht gebracht – zumindest in Deutschland nicht und noch nicht in der Breite. Die Corona-Pandemie verschärft die Finanzierungssituation im Tourismus sogar noch weiter. Das touristische System ist durch Corona in manchen Regionen existenziell bedroht. Vielerorts liegen die Hoffnungen auf Förderung, doch auch diese allein kann nicht dauerhaft die daraus entstehenden grundsätzlichen Finanzierunglücken schließen.

Das „Drei Ebenen-Modell“ im touristischen Destinationsmanagement

In den allermeisten Regionen Deutschlands ist der Tourismus über ein sogenanntes „Drei Ebenen-Modell“ des Destinationsmanagements aufgebaut. In diesem Modell arbeiten die Landes-, Destinations- und lokale Ebene mit funktionalen Partnern und Leistungsanbietern zusammen.

3-Ebenen-Modell im Deutschlandtourismus

Betrachtet man die Finanzierungsquellen der drei im Zentrum des Modells stehenden Ebenen, so steht der Landesebene und lokalen Ebene ein grundsätzlicher Zugang zur Tourismusfinanzierung zur Verfügung. Auf Destinationsebene jedoch nicht. Aber der Reihe nach …

Landesebene: Finanzierung über Zuwendungen und Einnahmen oft nicht aufgabenadäquat

Die 16 Bundesländer Deutschlands unterhalten allesamt Landesmarketingorganisationen (LMO). In Relation zum touristischen Aufkommen am besten ausgestattet sind die Stadtstaaten Berlin und Hamburg. Diese stellen ihre Finanzierung über Zuwendungen der Länder und über eigene Einnahmen sicher. Die Zuwendung der Länder an die jeweilige LMO löst mit Blick auf Beihilfe-, Vergabe- und Steuerrecht oft einen Regelungsbedarf aus, der die Tätigkeit der Organisationen teils erschwert, oft auch einschränkt. Der Erzielung von Einnahmen sind vergabe- und beihilferechtliche Grenzen gesetzt. Diese können mit entsprechenden Ausgestaltungen wie einer beihilferechtskonformen Trennungsrechnung, einer steuerlich optimierten Vertragsgestaltung, oder speziellen vergaberechtlichen Konstruktionen jedoch beherrscht werden.    

Die LMOs in Deutschland sind mit wenigen Ausnahmen stabil finanziert, jedoch verfügen sie in Relation zu ihren Aufgaben häufig über zu geringe Ressourcen und Mittel. Der Zugang zu weiteren Finanzierungsquellen über die Erzielung eigener Einnahmen ist oft begrenzt. Teilweise fehlen zündende Ideen für rentable Geschäftsmodelle und hinreichender Unternehmergeist. Oftmals behindert auch die Zuordnung von Finanzierungsquellen über die Einbindung von privatwirtschaftlichen Leistungsanbietern und den Städten und Gemeinden eine freie Entfaltung der LMO. Auch Vorgaben der zuständigen Landesministerien als Mittelgeber wirken sich oftmals hinderlich aus, denkbare Einnahmen schaffende Tätigkeiten sind aus vergabe- und/oder beihilferechtlichen Gründen nicht gestatten.

Zwischenfazit: Die LMOs verfügen über eine stabile Finanzierung. Die Finanz- und Ressourcenausstattung ist oft zu gering. Den LMOs fehlen oft Möglichkeiten zur Erzielung eigener Einnahmen aufgrund von gesetzlichen Rahmenbedingungen und Vorgaben, jedoch auch wegen nicht vorhandenen einnahmeschaffenden Geschäftsmodellen.

Lokale Ebene: Tourismusfinanzierung begünstigt tourismusstarke Städte und Gemeinden

Eigentlich würde in einer konsequenten Reihenfolge nun die regionale Ebene zu betrachten sein. Doch es gibt Gründe, die lokale Ebene in der Betrachtung vorzuziehen. Die lokale Ebene verfügt über verschiedenste Finanzierungsquellen. Hierzu zählen Abgaben, kommunale Zuwendungen und erzielte Einnahmen.

Auf der lokalen Ebene stehen diverse Maßnahmen zur Erzielung von Einnahmen zur Verfügung, entweder aus dem Verkauf von touristischen Leistungen an Gäste und Besucher oder über solche Leistungen, die für private Leistungsanbieter vor Ort erbracht werden.

Grundsätzlich regeln die Kommunalen Abgabengesetze der Länder (KAG) die Erhebung von tourismusrelevanten Abgaben, d.h. zweckgebundener Beiträge oder nicht zweckgebundener Steuern.  In der Regel werden zweckgehobene Beiträge erhoben. Hierbei handelt es sich im Wesentlichen um die Kurabgabe, die vom Gast entrichtet wird sowie die Fremdenverkehrsabgabe, welche von den profitierenden Betrieben gezahlt wird. Die Erhebung von Kur- und Fremdenverkehrsabgaben war lange Zeit nur an die kurörtliche Prädikatisierung gebunden, die entsprechenden Regelungen weichen in den Ländern voneinander ab.  Die meisten Länder haben in den letzten Jahren ihre KAGs verändert und die Tourismusfinanzierung für nicht kurörtlich prädikatisierte Orte geöffnet. Hierzu wurde oft die Kategorie „Tourismusort“ als Grundlage für die Erhebung von Tourismusbeiträgen eingeführt.

Die Probleme der lokalen Ebene bei der Finanzierung über Abgaben liegen dabei auf der Hand: Das System setzt ein Mindestvolumen an Abgaben voraus, ansonsten ist die Erhebung schlicht nicht rentierlich. Hinzu kommt, dass eine vereinheitlichte, flächendeckende Erhebung von Abgaben in interkommunalen touristischen Zusammenschlüssen bzw. touristischen Regionen aus vielen Gründen eine fast unüberwindbare Herausforderung darstellt. Auf diese Weise werden kleine bzw. tourismusschwächere Städte und Gemeinden, vor allem in ländlichen Räumen, von der Abgabeerhebung gewissermaßen abgeschnitten. Da sich vornehmlich in diesen Gemeinden die Einnahmenerzielung oft als schwierig erweist, steht hier keine für eine touristische Entwicklung adäquate Tourismusfinanzierung zur Verfügung.

Zwischenfazit: Das gegenwärtige System der Tourismusfinanzierung stärkt die Starken und lässt die Schwachen zurück. Interkommunale Zusammenschlüsse zur größeren schlagkräftigen Einheiten werden durch das System nicht unterstützt.  

Regionale Ebene:  Keine systematische Tourismusfinanzierung vorhanden

Regionale Destinationsmanagementorganisationen (DMO) sind, wie die Ausführungen zur lokalen Ebene zeigen, von einer systematischen Tourismusfinanzierung über Abgaben in der Regel völlig abgekoppelt. Sie sind auf die Finanzierung über Einnahmen angewiesen und abhängig von der freiwilligen Finanzierung durch die Landkreise, Städte und Gemeinden in ihrem Zuständigkeitsgebiet.  In den letzten Jahren hat sich gezeigt, dass sich Landkreise als Gesellschafter bzw. Mitglieder einer regionalen DMO sehr günstig auf die Stabilität der regionalen DMO und ihre Finanzierung auswirken.

Aufgrund der weitreichenden Marktveränderungen, insbesondere getrieben durch die Digitalisierung, verschieben sich die Aufgaben der regionalen DMO vom bloßen Destinationsmarketing zunehmend in Richtung Destinationsmanagement. Verstärkt innen gerichtete Aufgaben wie Wissenstransfer, Qualifizierung, Koordination, Vernetzung und Destinationsentwicklung, sind heute wichtiger denn je. Die Corona-Pandemie und ihre Folgen haben diesem Veränderungsprozess nochmals entscheidend Dynamik und Richtung gegeben.

Die Wirkungen dieser innen gerichteten Aufgaben im Destinationsmanagement lässt sich im Vergleich zu solchen des touristischen Marketings wesentlich schwieriger messen. Der „neue“ Mittelbedarf ist den Finanzierenden der regionalen DMOs schwerer vermittelbar. Hinzu kommt, dass Destinationsmanagement meist nicht einnahmenschaffend ist, wodurch regionale DMOs in den letzten Jahren erheblich unter Rechtfertigungs- und Finanzierungsdruck geraten sind. Die Corona-Pandemie und ihre Folgen werden auch diese Entwicklung nochmals verstärken.

Zwischenfazit: Die regionalen DMOs stehen angesichts veränderter Aufgaben und keinem systematischen Zugang zur Tourismusfinanzierung vor den größten Herausforderungen im touristischen System. Es fehlt systematisch an adäquaten Finanzierungsmechanismen und an einnahmeerzielenden Geschäftsmodellen.

Fazit: Substanzielle Krise der Tourismusfinanzierung

Corona verstärkt die bereits seit Jahren erkennbaren Entwicklungen. Das touristische System in Deutschland befindet sich in einer substanziellen Krise. Auf lokaler Ebene begünstigt das System die tourismusstarken Städte und Gemeinden. Sinnvolle und gerade im ländlichen Raum notwendige touristische interkommunale Kooperationen werden nicht unterstützt. Die Aufgaben im Destinationsmanagement haben sich auf regionaler Ebene stark verändert, wodurch der Zugang zur Finanzierung nochmals schwieriger wird. Hier stehen keine systematischen Finanzierungsmechanismen zur Verfügung. Die Landesebene verfügt in Relation zu ihren Aufgaben oft über zu geringe Mittel und die Erschließung von weiteren Finanzierungsquellen ist schwierig.

Die Corona-Pandemie und ihre Folgen wirken auf diese seit längerer Zeit bestehenden Probleme wie ein Brandbeschleuniger. Vorhandene Probleme verschärfen sich und müssten zügig gelöst werden, denn die Mittel zur Finanzierung des Destinationsmanagement werden voraussichtlich in den kommenden Jahren auf allen Ebenen weniger.

Was ist also zu tun? Unsere Plattform Tourismusperspektive wird sich in den kommenden Monaten in weiteren Beiträgen mit den substanziellen Fragen der Tourismusfinanzierung beschäftigen und Lösungsansätze herausarbeiten. Eine Befragung der Destinationsverantwortlichen zu dem Thema ist geplant. Im Spätherbst des Jahres führen wir zudem einen „Digital Summit Tourismusfinanzierung“ durch und erarbeiten gemeinsam Lösungen.

Bis dahin sind Sie gefragt: Diskutieren Sie mit uns. Kritik und Vorschläge sind ausdrücklich erwünscht.

Vorausdenken – zentrales Statement der „Tourismusperspektive“

Mit der Plattform Tourismusperspektive wollen wir unter dem Motto „Vorausdenken“ neue Impulse geben. Probleme offen ansprechen. Lösungsansätze aufzeigen, die vielleicht noch nicht zu Ende gedacht sind, jedoch gemeinsam mit unseren Lesern weiterverfolgt werden können. Daher gestatten wir es uns an dieser Stelle, auch noch nicht bis ins letzte analytisch gefestigte Überlegungen mit Ihnen, liebe Leser, zu teilen und zur Diskussion zu stellen. Das gilt auch für unsere fünfteilige Artikelserie zur Tourismusfinanzierung:

Lesen Sie heute Teil 1 „Ein überkommenes System und neue Perspektiven“. In den kommenden Wochen und Monaten erwarten Sie:

– Teil 2: „Alternative Formen der Tourismusfinanzierung – Konzepte, Erfahrungswerte und Lösungsansätze“

– Teil 3: „Tourismusgesetz als Lösung? – ein Blick auf die Tourismusfinanzierung in Österreich“

– Teil 4: „Digitale Systeme – die Zukunft für die Tourismusfinanzierung!?“

– Teil 5: „Ergebnisse der Befragung der Destinationsmanager zur Zukunft der Tourismusfinanzierung“

– Teil 6:  „Zukunftsperspektiven für das Destinationsmanagements und die Tourismusfinanzierung – ein Bericht vom Digital Summit zur Tourismusfinanzierung“

Ich bin Geschäftsführer der PROJECT M GmbH, einer der führenden touristischen Unternehmensberatungen im deutschsprachigen Raum. Destinationsentwicklung, strategische Zukunftsentwicklung und Gesundheits- und Medizintourismus gehören seit vielen Jahren zu meinen „Steckenpferden“. Seit 1996 habe ich in diesem Markt eine Vielzahl von Beratungsprojekten geleitet, bin Autor mehrerer Fachstudien, werde oft als Moderator oder Referent eingeladen. Ich verstehe mich als Inspirator, Entwicklungspartner und Brückenbauer im Tourismus.

Comments

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    Elke Schönborn / Tourismus Akademie Baden-Württemberg
    3. August 2020

    Tourismusförderung/-finanzierung ist für die Kommunen eine freiwillige Aufgabe. Bei sinkenden Einnahmen durch die Gerwerbesteuer u.ä. steht die Finanzierung des Tourismus auf dem Spiel. Dies sehe ich nicht so dramatisch bei Marketingausgaben, sondern vor allem bei Ausgaben für die touristische Infrastruktur. Schon jetzt werden von vielen Kommenen Fördermittel von Land/EU nicht abgerufen, da die Ko-Finanzierung fehlt. Das wird sich durch Corona noch verstärken.

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    • Cornelius Obier
      Cornelius Obier
      4. August 2020

      Liebe Elke, besten Dank für Deinen Kommentar, der natürlich ins Schwarze trifft. Bereits in den letzten Jahren wurden die verfügbaren Fördermittel, selbst bei 80%igen Fördersätzen, teilweise nicht abgerufen, da die Ko-Finanzierung seitens der Gemeinden nicht gestemmt werden konnte.

      In diesem Zusammenhang ist noch anzuführen, dass eine ganze Reihe von Gemeinden angesichts der Haushaltslage unter Haushaltssicherungskonzepten der Kommunalaufsicht arbeiten müssen und freiwillige Aufgaben gar nicht oder nur mit umfassender Begründung und Belegen für die wirtschaftlichen Effekte tätigen dürfen. Wenn diesen Gemeinden dann der Zugang zur Tourismusfinanzierung über die Erhebung von Abgaben zur Re-Finanzierung ihrer touristischen Ausgaben tatsächlich oder faktisch über ein nicht funktionales Kommunales Abgabengesetz (KAG) des jeweiligen Landes verwehrt bleibt, können keine Ausgaben für die freiwillige Aufgabe „Tourismus“ getätigt werden.

      Das alles zeigt: Das Thema „Tourismusfinanzierung“ muss angepackt werden, gerade vor dem Hintergrund der Corona-Pandemie und ihrer Folgen.

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